Ви тут:Проблеми реєстрації актів цивільного стану, які виникли на тимчасово окупованій території України: причини, наслідки, шляхи вирішення

Проблеми реєстрації актів цивільного стану, які виникли на тимчасово окупованій території України: причини, наслідки, шляхи вирішення


Опубліковано18.03.2016

Постановка проблеми. Російська воєнна операція на Півдні та Сході України з подальшою триваючою окупацією цих територій, стала каталізатором глобальних новітніх екстраординарних викликів у правовій системі України. Поруч із складнощами у міжнародних, конституційних та інших політично-публічних правовідносинах, у першу чергу окупація зумовила «розломи» у забезпеченні правового статусу осіб, які в силу життєвих обставин потрапили в Україні «на ворожу територію» та під «вороже управління». Таким чином, українська соціально-правова дійсність стикнулася із анахронізмами ХХІ століття у Європі – війна, окупована територія, внутрішньо переміщені особи, що вимушено залишили місця свого проживання.

Водночас, незалежно від соціально-політичних обставин, природні процеси людського життя продовжуються. Значна частина з них стає підставою для виникнення, зміни чи припинення правовідносин (народження, смерть чи інші акти цивільного стану), набуваючи властивостей юридичних фактів (фактів, що мають юридичне значення). І саме у місці їх поєднання з публічно-забезпечувальною діяльністю держави на сьогодні виникають істотні проблеми, що не дозволяють особам реалізувати у повному обсязі свій правовий статус, перетворюючись у додаткову перешкоду реінтеграції громадян у новітню українську правову дійсність після пережитих жахіть окупації.

Стан дослідження. Об’єктивна складність проблем, які виникають, та їх новизна, зумовлює відсутність можливості щодо застосував «успішного» досвіду. Оперативність викликів не дає можливості для ґрунтовної та всебічної дискусії з врахуванням різнопланових аспектів проблеми, перш ніж впроваджувати ті чи інші шляхи їх вирішення. Через це, кроки, які робляться, нагадують «польовий експеримент», учасниками якого стають тисячі громадян України.

Більшість дослідників, з огляду на відсутність практичного досвіду, необхідність блискавичних відповідей на питання та «буденність» проблем, незаслужено оминають їх своєю увагою. Таким чином, потреби осіб та результати апробації запропонованих законодавчих ініціатив вимушено стають «експериментальною школою змін».

Метою цієї статті є на підставі аналізу результатів практики та врахування основних доктринальних підходів щодо правозастосування, надати рекомендації для законного вирішення питання підтвердження юридичних фактів, що виникли на тимчасово окупованій території України, з максимальним врахуванням балансу публічно-правових інтересів дотримання суверенітету держави та забезпечення дії принципу верховенства права особи.

Виклад основного матеріалу. В результаті воєнної операції Російської Федерації у Автономній Республіці Крим з початку 2014 року відбулося визнане у відповідних міжнародних актах порушення суверенітету України та захоплено частину її державної території. Офіційною реакцією на ці дії з позицій внутрішньодержавного права стало прийняття Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» від 15.04.2014 р. (надалі – Закон № 1207-VII), ст. 3 якого визнала сухопутну територію Кримського півострову, внутрішні води України цих територій, внутрішні морські води і територіальне море України, виключну (морську) економічну зону вздовж узбережжя Кримського півострову та прилеглого до узбережжя континентального шельфу, повітряний простір над цими територіями тимчасово окупованими територіями. У зв’язку із продовженням воєнної операції на Сході України, постановою Верховної Ради України від 17.03.2015 р № 254-VIII «Про визнання окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей тимчасово окупованими територіями» (надалі – Постанова № 254-VIII) такий же режим був запроваджений у перелічених адміністративно-територіальних одиницях східно-українського регіону. Закон намагався дати однозначні та категоричні відповіді з приводу того, що робити з управлінням вказаними територіями, їхнім місцем у політично-правовому устрої держави, яким чином буде забезпечено реалізацією державою своїх зобов’язань з приводу охорони прав, свобод та інтересів осіб, які разом з територією опинилися в окупації.

Виходячи з конституційно проголошеного принципу верховенства права, що передбачає визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначенням змісту і спрямованості діяльності держави (ст.ст. 3, 8 Конституції України), ст. 5 Закону № 1207-VII проголосила, що Україна вживає всіх необхідних заходів щодо гарантування прав і свобод людини і громадянина, передбачених Конституцією та законами України, міжнародними договорами, усім громадянам України, які проживають на тимчасово окупованій території України. Водночас, усвідомлення відсутності реальної фізичної можливості виконати цю декларацію до припинення окупації, зумовили появу ч. 3 цієї ж статті – «відповідальність за порушення визначених Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина на тимчасово окупованій території покладається на Російську Федерацію як на державу-окупанта відповідно до норм і принципів міжнародного права».

Водночас, куди реальнішим та здійснюваним з позицій реальної юрисдикції держави видавалася норма ч. 1 ст. 18 Закону № 1207-VII, яка вказувала на дотримання у повному обсязі прав і свобод громадян України, передбачених Конституцією України, у тому числі соціальних, трудових, виборчих прав та права на освіту, після залишення ними тимчасово окупованої території.

Понад півторарічна практика застосування вказаних положень дає можливість констатувати, що окремі проблеми, які при цьому стосуються створення базових умов для реалізації прав осіб після залишення тимчасово окупованої території, залишаються нерозв’язаними на належному рівні. Глобальність та число цих проблем не дозволяють в межах цієї розвідки проаналізувати їх усі, а тому я хочу зупинитися лише на проблемі підтвердження юридичних фактів, які виникли на тимчасово окупованій території у правовій системі України.

Оперативно реагуючи на загрози суверенітету держави, законодавець у ст. 9 Закону № 1207-VII категорично проголосив, що будь-які органи, їх посадові та службові особи на тимчасово окупованій території та їх діяльність вважаються незаконними, якщо ці органи або особи створені, обрані чи призначені у порядку, не передбаченому законом; будь-який акт (рішення, документ), виданий органами та/або особами, передбаченими частиною другою цієї статті, є недійсним і не створює правових наслідків (ч.ч. 2, 3). Незважаючи на його ситуативну обґрунтованість, замість окупантів та їх симпатиків, таке положення у першу чергу вплинуло на тих, хто все ж бажав інтегруватися у правову систему України. Це породило численні проблеми щодо встановлення та підтвердження правового статусу особи чи правових режимів об’єктів, які виникли та перебували на тимчасово окупованих територіях.

Одним з найяскравіших прикладів стало офіційне засвідчення факту народження, смерті чи інших актів цивільного стану, що виникли на тимчасово окупованій території з позицій українського законодавства. Оскільки документи видані на окупованій території незаконними органами влади (чи російською окупаційною адміністрацією на Кримському півострові чи терористичними організаціями «ДНР» чи «ЛНР») є недійними і не створюють правових наслідків, застосування вказаних документів на території України незалежно від їх виду є неможливим. Водночас, вони мають важливе значення для подальшої інтеграції особи, оскільки посвідчують (офіційно визнають) факт народження дитини (прізвища, ім’я по батькові, дати народження, місця народження), родинних зв’язків між дитиною та її батьками, громадянство тощо. Відсутність такого офіційного підтвердження створює перешкоди у реалізації батьківських прав і у подальшому реалізації правового статус громадянина України новонародженою дитиною (отримання відповідних соціальних послуг, виплат, документів тощо).

Таким чином, особи на сьогодні позбавлені можливості скористатися реєстраційними послугами органів реєстрації актів цивільного стану, оскільки згідно з Правилами державної реєстрації актів громадянського стану в Україні, затверджених наказом Міністерства юстиції України 18 жовтня 2000 р. № 52/5, підставами для проведення державної реєстрації народження дитини є, зокрема, медичне свідоцтво про народження (форма № 103/о), форма якого затверджена наказом Міністерства охорони здоров’я України від 08.08.2006 р. № 545, що видається закладами охорони здоров’я незалежно від підпорядкування та форми власності, де приймаються пологи. Однак будь-які медичні документи або ж залишилися в окупаційних незаконних органах для отримання «офіційних» документів щоб мати змогу перетнути адміністративний кордон, або ж, навіть при наявності, такі теж не створюють правових наслідків на підставі ч.ч. 2, 3 ст. 9 Закону № 1207-VII.

Як ситуативний вихід з такої ситуації, практика застосувала відомий альтернативний варіант – встановлення фактів, що мають юридичне значення у порядку окремого провадження в суді (глава 6 Розділу IV ЦПК України). Апробація вказаного способу зняла питання пошуку концептуального шляху вирішення ситуації. Згідно з оприлюдненими статистичними даними Міністерства юстиції України з початку окупації АРК таким способом скористалося на понад 850 осіб [1] (в той же час, лише на тимчасово окупованій території АРК за 2014 рік народилося 18093 дітей та за січень-вересень 2015 року – 17690 дітей [2]).

«Польові умови» успішного застосування в Україні цієї практики дали поштовх сконцентрувати увагу на технічних моментах удосконалення процедури. Таким чином, проект Закону № 744-VIIІ від 04.11.2015 р. про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України щодо встановлення факту народження або смерті на тимчасово окупованій території України ініційований Урядом України (внесений № 3171 від 22.09.2015 р.),що прийнятий 05.11.2015 р. у першому читанні, зупинився на вирішенні питання підсудності, строків, порядку розгляду вказаних справ [3]. При цьому, «забули» навіть про ще одну проблему – оплатність процедури, що в умов підвищення ставки судового збору становить 0,2 розміру мінімальної заробітної плати (станом на листопад 2015 року – 243,60 грн.), які повністю лягають на плечі заявників.

Однак нечисельний негативний досвід, що теж зустрічається у цій категорії справ, є більш показовим щодо поспішності висновків про вдале вирішення питання.

Зокрема, рішенням Галицького районного суду міста Львова від 07.09.2015 р у справі № 461/8966/15-ц було відмовлено у задоволенні заяви про встановлення факту народження дитини на території Автономної Республіки Крим з мотивів недоведеності факту наданими доказами (свідоцтва про народження, видане на тимчасово окупованій території незаконними органами та довідки про взяття на облік особи, переміщеної з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції). На думку суду, юридичний факт, який просила визнати заявниця, складається із цілого ряду самостійних юридичних фактів, які є не роздільними, з одного боку, а з іншого – є самостійними юридичним фактами: народження дитини; народження саме даної дитини певною жінкою; народження певної дитини певною жінкою у певний час; народження певної дитини, певною жінкою в певний час у певному місці. Лише при збігові усіх цих фактів, можливо отримати загальний юридичний факт, який буде мати юридичні наслідки.

Доказами в таких категоріях справ повинні бути висновки судово-медичних експертиз з питань народження дитини жінкою в певний час, походження дитини від певної жінки і їх кровного споріднення. Окрім цього, доказами можуть бути індивідуальна карта вагітної породіллі, довідки з лікарні, з швидкої допомоги, акт свідків про народження дитини, довідка про перебування дитини під наглядом лікувального закладу, відеозаписи під час вагітності жінки, свідки, які були присутніми при пологах тощо. Відсутність вищезазначених доказів при розгляді такої категорії справ, на думку суду, може привести до помилкового висновку щодо народження дитини саме певною жінкою і, відповідно, грубого порушення законних прав інших осіб [4].

Прибравши морально-суб’єктивну оцінку ситуації на користь тверезої юридичної логіки, з такими аргументами рішення можна погодитися. Вимагаючи від суду законного та обґрунтованого рішення по справі, ми повинні надати йому достатню кількість належних та достовірних доказів, які дозволять встановити істину у кожній ситуації, що перебуває на розгляді. А отже, розгляд не може бути формально-протокольним. Тим більше, коли йдеться про те, що рішення буде підставою для подальшого встановлення факту (стану) особи.

До речі, з тих же міркувань Головне науково-експертне управління Верховної Ради України та Комітет Верховної Ради України з питань правової політики, серед іншого, надали негативний висновок щодо пропонованого положення про скорочення строку розгляду вказаних справ до 24 годин, побоюючись, що цього часу може бути недостатньо для прийняття судом законного рішення, оскільки суд зобов’язаний перевірити додані до заяви докази, що підтверджують викладені у заяві обставини, а також належним чином їх дослідити. За цих умов встановлення вкрай обмеженого строку розгляду відповідної справи може негативно позначитися на якості відповідного судового рішення, а, отже, і на правах осіб, яких зачіпає таке рішення [5].

Така ситуація є загрозливою з двох основних причин: по-перше, доволі часто внутрішньо переміщені особи, які втікають від окупації або реальних бойових дій, не мають можливості подбати про формальну сторону оформлення свого від’їзду, а, навіть, при наявності документів, останні теж є недійсними, бо видані на непідконтрольній території незаконними органами, по-друге, збереження і офіційне визнання державою судового порядку як єдиної можливої альтернативи визнання факту в таких умовах свідчить про відмову від виконання державою своїх міжнародних зобов’язань у сфері прав людини, дискримінацію осіб за критерієм походження з різних частин території України (оскільки для всіх решта громадян України достатньо лише медичне свідоцтво про народження (форма № 103/о), яке теж фактично не є достатнім доказом сукупності юридичних фактів, що засвідчуються свідоцтвом про народження, яке видається на його підставі).

Що ж стосується свідоцтва про народження, виданого незаконними органами влади, що є основним та часто єдиним документом на руках у внутрішньо переміщених осіб, то таке за рішенням Галицького районного суду міста Львова, виходячи зі змісту ч.ч. 2 та 3 ст. 9 Закону № 1207-VII, суд не може прийняти в якості підтвердження народження дитини в певний час в певному місці та від певної жінки, як недопустимий доказ. Таким чином, суд втрачає можливість послатися на вказаний доказ у своєму рішенні, а отже, єдину можливість обґрунтувати свій присуд.

Водночас, безспірно погодитися з такою оцінкою цих «документів» з процесуальної точки зору складно. На нашу думку, недійсність вказаного документа як посвідчувального документу (власне, свідоцтва про юридичний цивільний стан) та втрата у зв’язку із цим можливості породжувати належні правові наслідки офіційного документу, не заперечує можливості використання вказаного «свідоцтва» як джерела доказів (письмового доказу) у процесі, яким може бути визнано будь-які документи, акти, довідки, листування службового або особистого характеру або витяги з них, що містять відомості про обставини, які мають значення для справи (ст. 64 ЦПК України).

Ознака допустимості доказів у цивільному процесі (як і в інших судових процесах) розкривається через визначене у ст. 59 ЦПК України формулювання про те, що суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Якщо ми звернемося до єдиного легального розширеного тлумачення оцінки допустимості доказів в Україні, яке з часткою умовності є найбільш близьким аналогом, – Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Служби безпеки України щодо офіційного тлумачення положення частини третьої статті 62 Конституції України від 20.10.2011 р. № 12-рп/2011 [6] – Конституційний Суд України вважає, що подані будь-якою фізичною або юридичною особою речі або документи (фактичні дані) не відповідають вимогам допустимості доказів, якщо вони одержані з порушенням прав і основоположних свобод людини, закріплених в Конституції України. Водночас, при отриманні вказаних «свідоцтв» особами не вчиняється жодного порушення, що б підтверджувало висновок про його недопустимість як доказу.

Тому слід погодитися з формулюванням Дарницького районного суду м. Києва, який у своєму Рішенні від 01.09.2015 р. у справі № 753/14218/15-ц вказав, що хоч орган, який видав свідоцтво на тимчасово окупованій території є незаконним, разом з цим суд приймає до уваги в сукупності з іншими доказами дані, наявні у цьому свідоцтві [7].

Підтримку такої позиції знаходимо і у логіці дій Міністерства юстиції України, від імені якого Заступник Міністра С. Пєтухов озвучив позицію, за якою прийняття свідоцтв як доказів не означає їхньої легалізації; це просто один із доказів на рівні з іншими. Звісно є питання щодо застосування цієї норми судами, однак слід поставити права людини над бюрократичним складнощами і знаходити правові шляхи вирішення проблем, які виникли у громадян внаслідок окупації частини території України [8].

Щоправда, в цих умовах, виходячи з наведених аргументів дивним виглядають намагання Міністерства юстиції України всупереч складній процедурі та потужному рівню опору, змінити основоположні принципи роботи судів, перетворивши їх з органів здійснення правосуддя на звичайних статистів, що повинні рішеннями легалізовувати факти. Натомість, на нашу думку, слід внести відповідні зміни у Правила державної реєстрації актів громадянського стану в Україні, що затверджені наказом самого Міністерства юстиції, визнавши, що інформація, яка міститься у документами, що засвідчують акти цивільного стану, які виникли на тимчасово окупованій території України, поруч з іншими доказами, може бути достатньою підставою для внесення відомостей у реєстри актів цивільного стану України на підставі заяв внутрішньо переміщених осіб чи осіб, які залишаються проживати на тимчасово окупованій території України. Цим істотно буде спрощено життя внутрішньо переміщених осіб, а правова система України позбудеться чергової штучно створеної проблеми, що може стати свідченням недостатнього виконання Україною своїх зобов’язань щодо забезпечення прав осіб.

При цьому, привертає також увагу той факт, що у реєстрації актів цивільного стану держава виконує сервісно-контрольну функцію на підставі реалізації заявного принципу, а тому створення додаткових бюрократичних фільтрів для приватної особи у аналізованій ситуації є зайвим (від факту реєстрації жодним чином не залежить народження чи смерть особи).

Зрештою, нелогічною та непослідовною виглядає ситуація, за якою згідно зі ст. 12 Конвенцією про правову допомогу та правові відносини у цивільних, сімейних та кримінальних справах, укладеною 07.10.2002 р. між державами-членами СНД (набула чинності 27.04.2004 р.) [9] документи держави окупанта-Російської Федерації видані або засвідчені компетентною установою або спеціально на те уповноваженою особою в межах її компетенції та за встановленою формою та скріплені гербовою печаткою на її території (наприклад, у тому ж Ростові на Дону), приймаються на території України без будь-якого спеціального посвідчення та користуються доказовою силою офіційних документів. А от документи видані громадянам України Російською Федерації на тимчасово окупованій території України створюють лише додаткові проблеми для визнання їх правового статусу. Збереження такої ситуації створює небезпечний прецедент «перекладання відповідальності» за окупацію з держави на приватну особу, яка в таких умовах позбавлена можливості ефективного відновлення та захисту своїх прав національними механізмам.

Висновки. Сьогоднішній спосіб підтвердження актів цивільних станів, які виникли на тимчасово окупованій території, згідно з українським законодавством є заформалізованим, складним та фінансово обтяжливим для приватних осіб. Більше того, його реалізація в сьогоднішніх умовах фактично зумовлює масове виконання судами України невластивих їм функцій. Запропонований законопроект до ЦПК України, істотно не змінюють сутність підходів, а лише проводять незначні зміни в частині підсудності, строків та порядку розгляду таких справ.

Натомість, на нашу думку, слід внести відповідні зміни у Правила державної реєстрації актів громадянського стану в Україні, визнавши, що інформація, яка міститься у документах, що засвідчують акти цивільного стану, які виникли на тимчасово окупованій території України, поруч з іншими доказами, може бути достатньою підставою для внесення відомостей у реєстри актів цивільного стану України на підставі заяв внутрішньо переміщених осіб чи осіб, які залишаються проживати на тимчасово окупованій території України. Цим істотно буде спрощено життя внутрішньо переміщених осіб, а правова система України позбудеться чергової штучно створеної проблеми, що може стати свідченням недостатнього виконання Україною своїх зобов’язань щодо забезпечення прав особи.

Це жодним чином не призведе до послаблення антиокупаційної політики, оскільки документи видані незаконними органами влади і надалі залишатимуться недійними та не матимуть правових наслідків. Такі створюватимуть лише документи, видані згідно з українським законодавством на підставі відкритих джерел інформації та додаткових доказів. Але, виходячи з об’єктивної реальності, такий крок істотно спростить і без того складну реінтеграцію осіб, що опинилися в окупації.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ:
1. «850 кримських дітей, народжених в російській окупації, своїм місцем народження матимуть Україну» // ТСН. Телевізійна служба новин. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.youtube.com/watch?v=RExH9I5Ocps&feature=share
2. Показатели естественного движения населения (по дате регистрации в органах ЗАГС) // Териториальный орган Федеральной службы государственной статистики по Республике Крым [Електронний ресурс]. – Режим досупу: www.crimea.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/crimea/ru/statistics/popula...
3. Проект Закону № 744-VIIІ від 04.11.2015 р. «Про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України щодо встановлення факту народження або смерті на тимчасово окупованій території України» (внесений № 3171 від 22.09.2015 р.) // Законопроекти : офіційний сайт Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=56595
4. Рішення Галицького районного суду міста Львова від 07.09.2015 р у справі № 461/8966/15-ц // Єдиний державний реєстр судових рішень України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.reyestr.court.gov.ua/Review/49932484
5. Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України щодо встановлення факту народження або смерті на тимчасово окупованій території України» (реєстр. № 3171 від 22.09.2015 року) / Законопроекти : офіційний сайт Верховної Ради України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=56595
6. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Служби безпеки України щодо офіційного тлумачення положення частини третьої статті 62 Конституції України від 20.10.2011 р. № 12-рп/2011 // Офіційний вісник України. – 2011. - № 84. – стор. 136.
7. Рішення Дарницького районного суду м. Києва від 01.09.2015 р. у справі № 753/14218/15-ц // Єдиний державний реєстр судових рішень України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.reyestr.court.gov.ua/Review/50234628
8. Самар В. Не «відрізана скибка» /Валентина Самар // «Дзеркало тижні». – 2015, 6 листопада. - № 42.
9. Конвенція про правову допомогу та правові відносини у цивільних, сімейних та кримінальних справах, укладеною 07.10.2002 р. між державами-членами СНД (набула чинності 27.04.2004 р.) // Офіційний вісник України. – 2005. - № 44. – стор. 328.

Ільницький Олег Володимирович,
юрист Центру "СІМ",
к.ю.н., доцент кафедри адміністративного та фінансового права
Львівського національного університету ім. І. Франка
УДК 347.151+342.76

Джерело: Бюлетень Міністерства юстиції України, 2016, № 2, С. 35-41.

Позначки
centre7.org.ua